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我国基础设施合作治理:现实困境与发展路径

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 我国基础设施合作治理:现实困境与发展路 径 作者:李祖杰 来源:《法制与社会》2018 年第 18 期 摘 要 作为公共服务的重要组成部分,基础设施是人类生产和生活的共同物质基础。本文 以合作治理理论作为理论基础,在当前全面建成小康社会、振兴乡村的时代背景下,对我国基 础设施治理现实困境的原因进行了分析,并尝试探索我国基础设施合作治理的发展路径。 关键词 基础设施 合作治理 市场主体 作者简介:李祖杰,中共贵州省委党校报刊编辑部编辑。 中图分类号:D630 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.304 一、引言 基础设施是社会赖以生存发展的基础,也是经济社会发展的必备条件。然而现实中基础设 施治理低效、供给不足,大量的公共资源被浪费,不能提供应有的公共服务现象普遍,特别是 在农村,普遍存在基础设施薄弱的现象,由于缺乏基础设施支撑,农业农村发展不起来,农民 享受不到应有的公共服务,大量人口涌入到城市,导致许多农村成为名副其实的“空壳村”。同 时,外来人口的增加使城市公共产品的需求增大,城市基础设施承载力逐渐不能满足日渐增长 的需求。基础实施建设的薄弱,很大程度上制约着社会经济发展和人民生活水平的改善。 按照治理权威或资源的来源,治理的基本模式主要分为政府治理、自治理和合作治理三个 类型。就治理资源来说,政府治理主要来自政府或其他具有国家权威的公共主体,自治理主要 来自企业、非营利组织或团体等非国家的治理主体,合作治理则主要来自政府治理和自治理的 结合。对于合作治理这一概念的界定,尽管学界出现了多种说法,直到现在仍是一个相对模糊 和复杂的概念,但它的主要内涵则是明确的:多元化的治理主体、权力与责任的模糊性、主体 关系的互相依赖性、主体间的合作与互动、政府职能的重新界定等。 合作治理作为一种新型的治理秩序,是对以公私合作为基础提供公共服务与秩序的治理过 程与形态的概括,是对现代国家的公共部门与其他部门之间关系的重大调整。它要求政府在合 作治理过程中必须具备综合分析和平衡能力,通过公私合作的方式实现提供公共服务,改变了 传统公共政策的单一目标体系配置。它强调治理主体的多元化,但并不否定政府在公共事务治 理中的主导地位和重要作用。 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 当前,我国正处于一个经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想 观念深刻变化的时代,尤其是在当前全面建成小康社会、乡村振兴的背景下,基础设施的合作 治理实践正在逐渐改变着公共服务的形态和逻辑,它要求我们根据需要不断转变政府职能,树 立服务的观念,要求我们建立政府与公民之间的合作与互动关系,不断增强治理能力。而这 些,又反过来促使我们去认真思考国家、市场与社会在公共服务提供中的重新定位和能力发 展。 二、我国基础设施治理的现实困境 (一)投入不足 当前,我国进入全面建成小康社会的关键时期,对基础设施供给需求上升到一个更高的层 次。由于长期以来政府财政是基础设施投入的主要来源,随着需求规模的扩大,单一的政府财 政支出造成基础设施建设资金短缺、投入不足。同时,政府垄断性运营给基础设施建设带来了 投入高,建成以后运行效率低的一些问题,这些问题进一步导致基础设施需求与供给矛盾突 出。此外,在基础设施建设过程中,内部缺乏成本核算和效益分析,建设成本高而资本被浪 费。政府行政调节过多干预了市场调节,在基础设施使用上没有建立合理的价格机制,基础设 施投入者不能从价格上得到补偿,普遍亏损经营、长期依赖财政补贴等问题突出,基础设施建 设项目的中央财政投入资金和地方政府的配套资金被滞留、挤占、截留、挪用等违法违纪行为 严重,真正用于项目建设的资金有限。 (二)供需失衡 改革开放初期,我国实行非均衡发展战略 ,受该战略的影响,长期以来中央财政投入和 优势资源过度向沿海一带发达地区倾斜,而区位条件相对较差的西部地区,基础设施建设欠账 太多,发展滞后,导致地区差异供需失衡现象严重。此外,由于基础设施建设的决策基本原则 是按需建设,但在实际决策中,基础设施供给与需求之间存在着矛盾。一方面,公众的需求没 有完全表现出来,项目规划不能完全反映公众需求;另一方面,一些基础设施的建设和管理缺 少超前性,不能满足因社会发展对其需求增加的要求。因而一定程度上,基础设施建设规划既 没有充分反映公众需求,又具有一定滞后性,出现了规划失衡的尴尬。 (三)资源浪费 一是重建轻管。由于管理不到位,在基础设施建设上一味追求形象和进度,建成后忽视管 理维护,存在不同程度的“重建轻管”现象。一方面,由于公益性基础设施的非经营性,地方政 府的建设资金大多用于设施的建设上,而用于维护的资金严重缺乏;另一方面,在具有经营性 的基础设施中,企业为了降低经营成本,缩减应有的维护开支。二是重复建设。由于缺乏长期 规划,对同一工程进行反复建设的现象是时有出现,造成资源严重浪费。为了追求 GDP,一 些地方政府拆毁性建设基础设施,直接缩短建筑物的使用时间,造成了大量土地和资金的浪 费。加上我国政府结构条块分割现象严重,各地政府和各职能部门出于对本地和本部门考虑, 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 没有与其他地方政府和部门形成系统性思维,各自为政,不能形成一个符合整体经济发展的基 础设施运行网络,导致基础设施重复建设。 (四)运行低效 由于资金投入不足,又缺少合理的价格形成机制,一些基础设施缺乏维护资金,出现问题 得不到及时修补,运行效率逐渐降低,维修成本却逐渐增高。一些基础设施因运营管理和维护 失当,还没有发挥出应有的效益就迅速失效。特别是在农村,许多基础设施年久失修,逐渐丧 失了原有的功能。同时,由于基层条件艰苦、待遇不高,专业技术人员不愿留在基层管护部 门,现有的管护人员本身文化程度普遍不高,又缺乏专业性的培训,导致基层基础设施管护力



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